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改革者的免责与问责

发布时间:2019-11-29 00:40:50 编辑:笔名

  改革者的免责与问责

  李克强总理曾谈到,不改革可能不犯错误,但要承担历史。然而在现有官场环境中,对改革不感兴趣的官员大有人在,因为改革失败很可能仕途中断,做太平官反而更有可能步步高升。

  近日上海市政府为调动官员改革积极性,出台了一份《关于促进改革创新的决定》,提交市人大审议。其中规定:对依照本决定规定程序决策、实施改革创新,而未能实现预期目标,且未谋取私利的,在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价,不予追究行政及其他法律。《决定》还称,只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制,就鼓励大胆改革创新,原则是法无禁止即自由,而非法无授权即禁止。

  这一决定明示了改革创新的法治路径和豁免,目的是为了释放改革动力,进一步鼓励大胆改革创新。所谓改革创新,就是要走一条前人没有走过的道路。就此而言,这一决定具有积极的意义。然而,在笔者看来,它所隐含的问题也并不比其积极意义少。也就是说,如何鉴别真改革、真失败将成为一个重要问题,因为它没有阐明改革的根本出发点。

  首先,正如媒体所解读的,这一决定是建立在试错的认知上。众所周知,试错是一种获取知识的经验方法,适用于问题比较简单和范围比较有限的情况,因而它不是无限的。改革允许犯错,但也必须考虑社会成本,考虑社会能否承担起损失。此外,按照波普尔的说法,试错包括了猜想-反驳,没有反驳,猜想就是一厢情愿。在制度建设上,就是改革创新要有健全的纠错机制,如果只有免责,没有问责纠错,官员权大责小的状况就将进一步扩大,而这与改革的本义背道而驰。

  其次,改革的原则不能提倡法无禁止即自由的说法。在法治社会,这一说法是针对权利者的,而不是针对权力者的,这已经是一个法治常识。《决定》所称的改革显然指的是自上而下的上层设计,不是民间社会自发的改革,它的执行者是权力者。如果权力者法无禁止即自由,那么其结果可能有两种,一是善用权力,一是滥用权力,而滥用权力又将得到豁免,这与《决定》所称的在法治的框架内进行改革是矛盾的。进一步说,这是违背将权力关在笼子里的法治路径的。

  改革不可能建立在这样的假设上,即改革者都是必然出于公心,因而可以宽容对待他们好心办坏事。毕竟,动机是无法证明的东西。以一个美好目标的名义而牺牲广大群众的利益,这在历史上不是没有先例的。

  但这并不是说不要大胆改革创新,而是想要指出:改革本身并不具有天然的正确性,因此首先弄清改革的目的才是最重要的。进一步深化改革,首先应重塑改革的价值关怀。如果缺乏这一认识,无论掌握权力的改革者是否牟取私利,试错都将与折腾没有任何区别,改革者法无禁止即自由都将与滥权没有任何区别。

  那么,什么是改革的真正价值关怀所在呢?那就是民众的福祉,只有民众的福祉才是改革的唯一出发点。

  必须承认,经过几十年的改革,社会的利益已经多元化,改革已不像当初那样简单,这使得改革的内涵变得更多元,对改革的认识也变得更复杂。改革本身已经不再是一个和谐的整体概念,可以将所有人的利益纳入其中。因此,看上去同样是出于改革的目的,不同的立场观念却会产生强烈的冲突。

  历史上许多改革者个人都是廉洁自律的,但其改革目的却是代表官府与民争利。我们的改革应当超越历史,改革免责的标准只能有一个,那就是看改革者是否为民牟利。事实上,这样的改革者才会以社会成本为念,以法治建设为念,并不惧失败问责。而这样的免责制度才会与民心一致。

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